法園金融法律研究 作者：本平臺原創
來源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）
財政部87號文，不少媒體紛紛發文稱之為關于政府購買服務“負面清單”的規定。那么，87號文真的是政府購買服務的“負面清單”嗎？
2013年9月26日，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》【國辦發〔2013〕96號】頒布，隨后逐步推進開展政府購買服務，通過市場機制把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項交由具備條件的社會力量承擔，推動政府職能轉變。
2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》【主席令第14號】規定，政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。其中：
貨物，是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。
工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
2015年1年1日，財政部、民政部、工商總局關于印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》的通知【財綜[2014]96號】規定：政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。
《政府購買服務管理辦法(暫行)》規定，各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容。除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：
（一）基本公共服務。公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險、社會救助、養老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（二）社會管理性服務。社區建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（三）行業管理與協調性服務。行業職業資格和水平測試管理、行業規范、行業投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（四）技術性服務。科研和技術推廣、行業規劃、行業調查、行業統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。
（六）其他適宜由社會力量承擔的服務事項。
納入指導性目錄的服務事項，應當實施購買服務。但是，不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項，不得向社會力量購買。
由上述規定可知，政府購買服務的指導性目錄范圍極其廣泛，且未對具體事項的性質進行具體界定，這就為一些地區違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等提供了制度溫床。盡管《政府購買服務管理辦法(暫行)》規定不適合由社會力量承擔的服務事項，不得開展政府購買服務。但政府購買服務依然被廣泛用于不適合政府購買服務的領域。
為防范違法違規的政府購買服務加劇財政金融風險，2017年5月28日，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》【財預〔2017〕87號】（以下簡稱 “87號文”）。
根據87號文的規定，政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目。地方政府應科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項，應當報財政部門審核備案后調整實施。
87號文規定，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。
解讀：不少媒體將本條理解為政府購買服務的負面清單。實質上，本條并非新增的政府購買服務負面清單，因為根據《中華人民共和國政府采購法》的規定，這些事項屬于政府采購貨物和工程的內容，本來就不屬于政府購買服務的范圍。
87號文規定，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。
解讀：雖然根據《政府購買服務管理辦法(暫行)》的規定，上述規定事項里面雖有適宜由社會力量承擔的服務事項，可以采用購買服務的方式完成，比如這些事項里面涉及的設計等輔助性工作。但是本條依舊是將《中華人民共和國政府采購法》關于工程采購的內容排除在服務采購之外，并非新增負面清單，只是對《中華人民共和國政府采購法》相關內容的再次強調。
87號文規定，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。
解讀：本條實質是解釋了前一條的規定，即某些事項可能既涉及工程又涉及服務，此時應該分開處理，即分別按工程和服務進行采購，而不得將工程與服務捆綁作為購買服務項目，擴大購買服務的范圍。
87號文規定，嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
解讀：金融機構及非金融機構提供融資時，一般希望將政府購買服務產生的穩定現金流作為還款來源。而本條所謂將融資行為納入政府購買服務，應理解為政府購買金融機構的融資，通過按期支付服務費用達到還本付息的目的。這種行為實質與政府購買服務的本質完全相違背，與政府購買服務的本源不相符合，原本就屬于“負面清單”。
87號文規定，政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。
解讀：本條延續了《政府購買服務管理辦法(暫行)》已有的規定。《政府購買服務管理辦法(暫行)》規定，政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。因此，本條算不是新規定。但是唯一例外的是，黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項可以不受前述既有預算的限制，畢竟黨中央國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧事項可能具有突發性、緊迫性，難以在既有預算中安排。
87號文規定，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求，做到依法合規。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時，應當配合金融機構做好合規性管理，相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
解讀：本條要求金融機構和承接主體在開展政府購買服務中均應做到合法合規，強調了金融機構合規審查職責及承接主體的配合職責。
地方政府及其部門利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，顯然違反政府采購工程的規定，而且虛構合同也屬于造假行為。
地方政府及其部門通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，則是將政府購買服務變成了融資工具，這與政府購買服務堅持費隨事轉，通過競爭擇優的方式選擇承接政府購買服務的社會力量的宗旨相違背。
地方政府及其部門不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。這實質是規范地方政府債務的規定。
不過，承接主體可以利用政府購買服務合同進行融資，畢竟承接主體是政府購買服務事項中的社會力量一方，自然可以通過承接的項目進行融資，對于實際存在的政府購買服務事項也可以作為融資依據，但是必須以符合法律法規的要求為前提，尤其是內容和期限的合法合規性。
87號文規定，購買主體應當依法在中國政府采購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息，包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務項目信息真實準確，可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為。
解讀：本條是對政府購買服務管理的一項規定，即要求每一項政府購買服務都能在特定渠道查詢。這體現了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中關于政府購買服務公開、公平、公正原則。當然，政府購買服務的公開性，也為我們核實購買服務真實性提供了渠道。
綜上，筆者認為87號文實質并未增加所謂政府購買服務“負面清單”，只是對原有政府購買服務規定不清晰的地方進行了細化解釋，另外對政府購買服務流程及管理進行了完善。
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